La gouvernance internationale de la pêche
La gouvernance de la pêche se fait à différents niveaux : mondial, national, régional et communautaire.
Les poissons ne connaissent pas de frontières et de nombreuses espèces sont migratrices. Il est donc impossible de gérer les activités de pêche uniquement au niveau national, d’autant qu’une majeure partie de nos océans se trouve en haute mer, donc au-delà des limites des eaux nationales.
Certains espaces maritimes restent sous la souveraineté des États. Ce sont les eaux territoriales. D’autres, plus au large, sont des zones où les États n’ont qu’une souveraineté économique. Ce sont les zones économiques exclusives (ZEE). Enfin, une très grande partie des océans n’appartient à personne. Il s’agit de la haute mer, régie par différentes conventions internationales.
La Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS)
Cette convention, aussi appelée Convention de Montego Bay a été adoptée en 1984. Ce texte est à la base de toute l’architecture du droit international de la mer. Il encadre toutes les activités humaines qui ont lieu en haute mer (dont la pêche) et définit les droits des États côtiers, comme celui d’exploiter les ressources dans les eaux territoriales et dans les ZEE.
L’accord des Nations unies de 1995 sur les stocks de poissons migrateurs et chevauchants
C’est un des textes de droit international les plus ambitieux en ce qui concerne la gouvernance de la haute mer. Partant du constat qu’on ne peut pas gérer les ressources migratrices, comme le thon, au niveau national et que les stocks ne sont pas sédentaires, cet accord impose une gestion collective.
L’accord prévoit donc que les ressources migratrices doivent être gérées en commun entre tous les pays et acteurs concernés. Ces derniers ont en outre l’obligation de gérer durablement ces ressources communes et le devoir de protéger les stocks.
L’Organisation des Nations unies pour l’agriculture et l’alimentation (FAO)
La FAO a adopté un certain nombre d’instruments internationaux qui définissent par exemple ce qu’est une exploitation durables des ressources marines ou donnent des recommandations sur la place que devrait occuper la pêche artisanale.
Elle est également à l’origine de plusieurs accords contraignants qui encadrent notamment les obligations des États en matière de lutte contre la pêche illégale. C’est le cas de l’accord ratifié en 2016 sur les devoirs des États du port donnant des possibilités supplémentaires de lutter contre les débarquements de poissons de sources douteuses.
Les Organisations régionales de gestion des pêches (ORGP)
Le rôle des ORGP est d’adopter des mesures de gestion et de conservation (mise en place d’un quota ou d’un moratoire, fermeture d’une pêche…). Les compétences des ORGP sont définies soit en fonction d’une pêcherie ou d’une espèce (comme c’est le cas pour la Commission baleinière internationale), soit en fonction d’une région spécifique, comme pour la Commission pour la conservation de la faune et la flore marines de l’Antarctique (CCAMLR).
Le plus souvent, les ORGP font partie du système des Nations unies ou dépendent de la FAO. Elles sont l’émanation d’un accord, d’un traité ou d’une convention signé entre des États parties (États côtiers ou puissances de pêche lointaines), qui prennent les décisions et sont les seuls à pouvoir faire des propositions.
Prenons l’exemple de la Commission thonière de l’océan Indien (CTOI). Elle est responsable de la gestion de la pêche des différentes espèces de thons que l’on trouve dans l’océan Indien. Sont membres de la CTOI les États côtiers d’Afrique de l’Est, d’Asie, mais aussi l’Europe, la Corée, la Chine et le Japon. L’influence des puissances de pêche lointaine, qui sont souvent des pays industrialisés, est bien plus grande que celle des États côtiers alors que les ressources exploitées se trouvent en partie dans leurs eaux.
Les ONG ou les organisations professionnels peuvent, comme Greenpeace, avoir un statut d’observateur au sein des ORGP. Cette présence est essentielle. En effet, les délégations des pays industrialisés sont souvent composées de représentants des industriels, de leurs organisations de producteurs, de leurs armateurs mais aussi des transformateurs. En d’autres termes, les États défendent avant tout les intérêts de leur industrie, privilégiant une vision à court terme au détriment des intérêts communs à long terme.
Les ORGP sont souvent critiquées pour leur inefficacité. En général, elles n’agissent que quand l’urgence est celle du risque imminent de l’épuisement d’une ressource, comme cela a été le cas pour le thon rouge avec la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (ICCAT). Par ailleurs, au regard de la composition des ORGP, le fonctionnement par consensus n’aide pas à aller vers plus de durabilité.
La politique commune de la pêche (PCP)
La PCP a longtemps été un instrument juridique communautaire ne répondant pas aux enjeux de préservation des océans et allant même dans le sens totalement inverse. Pendant 25 ans, les subventions allouées par la PCP pour la construction de navires ont eu pour conséquence de vider les eaux européennes de leurs poissons. La ressource était devenue tellement rare que la majorité du poisson consommé en Europe était importée.
Nous avons vu le début d’une amélioration en 2013 quand le Parlement, la Commission et le Conseil européens ont finalement trouvé un accord permettant d’aller vers une gestion plus durable de la ressource. Des critères environnementaux ont été établis, les avis scientifiques doivent désormais être respectés, il a été mis fin aux subventions pour la construction de navires…
Les outils juridiques pour une pêche durable existent. Mais il manque encore la volonté et le courage politiques. Lors de la prochaine réforme de la Convention de Montego Bay, l’enjeu sera notamment d’intégrer la possibilité de créer des sanctuaires en haute mer qui puissent protéger nos océans de toutes les activités humaines, y compris la pêche.